城燃企业应对市场化改革的策略探析

一、相关背景介绍和发展现状概述

2002年，原建设部颁布了《关于加快市政工业行业市场化进程的意见》，以此为起点，我国的城市燃气行业开始由计划经济体制向市场化体制转轨。此后，随着国家天然气供应能力的快速提升，我国城镇燃气行业迎来了大发展时期。各地政府主管部门普遍通过招商引资的方式，引进投资者，进行城市燃气管网的新建或改造。同时，确立了投资主体对燃气管网拥有所有权和运营权。城镇燃气行业的市场化改革不仅率先打破了地方国企对我国公用事业领域的垄断局面，也成为我国天然气产业链条中率先引入竞争机制的环节。时至今日，城镇燃气已经成为我国公用事业中开放程度最高、竞争最为充分的领域。

借助市场化改革持续深入推进的制度红利，城镇燃气公司进行了大规模的市场开拓，直接推动了经营区域内的燃气基础设施建设和天然气利用。在经营体制方面，大部分城镇燃气企业实现了股权结构多元化，建立了完善的法人治理结构和现代化的经营管理制度。在管理手段上，有实力的大型燃气集团都实现了管理信息化、数字化，极大地提升了管网运行的维护能力和故障预警能力，完全有能力实现安全平稳供气。截至2015年12月，城镇燃气的天然气消费量已经占到我国天然气总消费量的54%，高于发电、化工等领域，城镇燃气公司在我国推广天然气利用中的地位和作用是毋庸置疑的。

但是，随着我国公用事业改革的进一步深入，全社会提议取消燃气初装费(各地称呼有所不同，也称天然气入网费、接驳费、燃气安装费等)的人越来越多，而燃气初装费恰恰是燃气企业经营利润的主要来源之一。近年来，我国不断加大反垄断执法力度，消费者自身反垄断意识不断增强，政府有关部门越来越重视对燃气输配环节的成本监审，随着城市建设对燃气管网安全运行带来的风险逐步加剧，城镇燃气公司面临的经营法律风险也不断提高。根据不完全统计，仅在2014年，就有湖北、重庆、山东、江苏等地的燃气企业受到反垄断调查，并被认定为滥用市场垄断地位而受到处罚，罚款金额共计达到3 000余万元。而近年来燃气安全事故更是频繁出现，2016年我国共发生燃气爆炸事故805起，伤亡人数达到1 100余人。此外，燃气公司之间关于经营范围的争议也屡见不鲜。面对日益增加的经营法律风险，城镇燃气公司必须高度重视，从完善合同文本、分散法律风险、增强证据保全意识等方面切实采取措施，实现经营法律风险可控的目标。（编者注：在依法治国的背景下，”越来越讲法“成为人们日常交往、经济来往过程中最重要的一环。重视法律对公司日常经营的作用，其实也是在保护公司自己的利益。）

二、城镇燃气公司在市场化改革进程中面临的主要问题

(一)燃气初装费的合理性越来越受到质疑

城镇燃气公司是否应当收取燃气初装费，一直以来备受争议。实际上，燃气初装费最早包含两个收费结构，分别是城市基础设施配套费(政府收取)和用户燃气设施(包括小区用户共有设施和用户专有设施)安装、接驳等工程服务费用。早在2001年，原国家计委、财政部就取消了与城市基础配套费重复收取的水、电、气、热、道路以及其他各种名目的专项配套费(国家计委、财政部《关于全国整顿住房建设收费项目取消部分收费项目的通知》[2015]585号文)，但一直以来，大家仍习惯于将企业收取的工程服务费称为燃气初装费，这部分收费主要用于用户燃气设施工程建设。

实际上，最初收取初装费的出发点，是为了解决管网设施建设资金不足的问题，以及维持企业现金流的需要。这在城镇燃气行业的起步阶段是十分必要的。但经过了十几年的发展，城镇燃气行业进入成熟阶段，经营业绩良好、资产规模庞大、融资能力强的大型燃气集团，其燃气初装费的毛利率可高达60%，其包含初装费在内的燃气项目投资回报率大多在15%，远高于近期国家对于长输管网8%这一回报的上限;在燃气公司年报中也不乏净资产回报率达30%-40%的项目。可以说，燃气初装费已经成为燃气企业的主要利润来源之一，其继续存在的合理性自然引发了社会各界的强烈质疑。尤其是在《物权法》实施以后，燃气企业既拥有计量器具前端的管道资产所有权，又收取管道燃气初装费的做法，更有违反《物权法》第39条“所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利”之规定的嫌疑。（编者注：取消燃气初装费应该是由于其属于特定历史时期的产物。按照当前规范行政事业性收费改革，遵照国家计委、财政部等相关文件进行取消的，似乎与《物权法》该条款无关）

从目前的情况看，以广东省为代表的个别省份已经发文叫停，其他省份虽然没有明确予以取消，但从发展趋势来看，政府为推进公共产品和公益事业服务价格改革，严格限制、压减初装费额度，甚至最终取消初装费，是大势所趋。

(二)燃气输配业务盈利空间有限

我国目前的天然气价格体系不健全，天然气终端价格并不能充分反映城镇燃气企业的真实成本，也不能完全体现市场供求关系，民用气价格低、非居民用气价格偏高，燃气企业长期依赖交叉补贴维持经营。在目前的天然气价格管理体制下，燃气企业对民用气价格没有决定权，而价格主管部门出于保民生的考虑，也不会上调民用气价格，这样就造成民用气价格与成本倒挂。非居民用气方面，虽然近年来天然气定价机制改革已经将门站价调整为基准价进行管理，并且在目前天然气供应整体宽松的背景下，燃气企业在与上游企业谈判中获得了一定的议价能力。但是，在天然气价格顺调机制缺位，天然气交易市场尚处于起步阶段，天然气管网向独立第三方全部开放仍需时日的情况下，燃气企业的议价能力十分有限，因此造成非居民用气价长期偏高。这就迫使部分用气量较大的工业用户转而寻求成为天然气上游企业的直供用户，或者使用其他替代能源，燃气企业的市场空间被进一步压缩。也就是说，本应作为经营核心和利润来源的配售气业务难以赢利，部分城镇燃气企业只能千万百计利用燃气工程、服务作业赚取利润。

(三)燃设施容易受到第三方破坏，安全生产管理难度极大

燃气是有毒、易燃、易爆的危险品，在运输和使用过程中一旦泄漏，就容易发生爆炸，危及公共安全和消费者的生命财产安全。近年来，随着城市燃气行业的快速发展，由于燃气泄漏引发的安全事故时有发生，全社会对城镇燃气企业的安全管理能力高度关注。

但是，由于城镇燃气公司的天然气地下管网容易因第三方未经过相关部门许可，野蛮施工受到破坏，或者受到腐蚀而产生裂缝;调压箱、地面管线等地上设施也极易遭受违章搭建、私拉乱接、随意占压等人为因素的破坏;入户管线则基本呈现管理黑箱的状态，燃气公司除定期入户安检、大力宣传普及燃气使用安全知识外，缺乏更为有效的措施对这部分管线进行安全管理。因此，安全生产既是城镇燃气企业有效管理的核心，也是最大的难点。

(四)法律法规对于燃气企业的安全责任划分有违权责相匹配的法理原则

按照《城镇燃气管理条例》的规定，燃气企业对包括居民用户庭院管网、入户管网的表前部分都承担维修维护责任，而对于因此产生的维修维护费用如何收取则语焉不详。这就导致在实践中，不仅燃气公司收取维修维护费用极易受到质疑，而且承担着极大的安全责任风险。实际上，在《物权法》颁布实施之后，居民物业权利和责任相匹配的原则已经得以确立，居民用户庭院管网及入户管网表前部分应当属于居民共有财产，入户管网表后部分则属于居民私有财产，其维修维护的责任，也应当视具体情况，由业主委员会、物业公司以及居民个人承担。

(五)燃气特许经营权制度存在弊端，引发燃气企业之间冲突不断

我国在2004年及2015年先后颁布实施了《市政公用事业特许经营管理办法》以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，共同构成了我国燃气特许经营权的法律框架。但是，两部法律（编者注：两部规范性文件应属于部门规章）都没有明确燃气特许经营权的具体概念，只是将其作为公用事业特许经营权的一个具体组成部分。因此，在执行过程中，就出现了政府相关部门对燃气特许经营权的理解不一、执行各异的现象，不仅引发了燃气企业之间关于经营范围、用户归属的大量争议，还造成燃气企业和政府之间关于燃气特许经营权重复授予、干涉燃气企业生产经营等不当行政作为的争议。

燃气特许经营权制度的另一大弊端，则是退出机制的缺位。一旦被授予燃气特许经营权的企业怠于进行燃气基础设施建设，怠于履行保供和维修维护义务，除非在双方签订的特许经营权协议中已经约定了相应的处罚条款，政府相关部门难以援引法律条款要求该企业退出市场，往往通过默许或引入新的燃气企业进行市场开发。对于被引进的新企业来说，则面临和已经存在的燃气企业就燃气经营范围、用户归属产生争议和纠纷。

三、应对的策略建议

(一)逐步剥离燃气安装业务

成立专业的工程安装公司，并引入具有当地国有资产背景的企业进行联合持股。将燃气管道的铺设、燃气计量表具等配套设施设备的安装业务整体注入上述新设公司，并通过该公司收取相应的初装费用。严格控制投资回报率，适当降低收费水平。

(二)增强证据保全意识

定期梳理、优化业务流程，不断提高服务质量、强化风险意识，尤其在燃气设施安装、更换、检修等过程中做好风险提示、证据留存等工作。

(三)积极拓展新的利润增长点

在天然气价格体制尚未理顺，居民用气和非居民用气交叉补贴暂时无法消除的情况卜，燃气企业应当创新经营思维，积极拓展新的市场空间。一是拓展新的用气市场，联合有政府背景的投资主体共同开发目标市场。二是增加业务链，力求从单纯的输配服务商，向提供综合能源服务进行转变。如积极参与发展天然气分布式能源项目(尤其是楼宇式)，积极参与用户节能改造等。

(四)妥善处理燃气经营权争议

关于燃气经营权争议，在目前没有明确法律依据的情况下，企业一是要充分强化和地方政府的沟通联系;二是在签订燃气特许经营协议前，就特许经营权的授予范围、方式、排他性等关键内容和政府部门进行充分协商，并在协议中予以明确。（编者注：燃气企业也应该敢于拿起法律的武器，保护自己的合法权益。）

四、结论

城镇燃气公司对于推动天然气在我国的应用，推动上游开发，提升人民生活水平，起到了十分关键的作用。同时，城镇燃气的发展速度、发展质量与国民经济的发展阶段、运行特点也密不可分。在我国进入经济新常态的现阶段，城镇燃气企业也应当及时调整高速扩张的发展战略，做好基础管理和精细化管理，及时解决高速扩张时期的遗留问题。新公布的天然气“十三五”发展规划，提出力争实现天然气在一次能源消费中的占比达到10%的目标，比2015年5.9%的占比提高了4个百分点，我国天然气消费增长的空间是非常巨大的。因此，城镇燃气企业作为天然气消费市场的参与者与推动者，具有极为广阔的发展空间。尽管目前我国的公用事业改革相配套的措施还未到位、燃气企业面临的政策环境亟待改善，城镇燃气企业还是应当抓住时代机遇，不断提升管理水平和做好风险防控措施，共同促进整个行业的健康可持续发展。